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    对于行政执法与司法审判有效衔接的几点思考


    发布日期:2019-10-08 作者:吴颖 编辑:许芳娟 审核:姚耀 字体大小[    ] 浏览次数:

        9月18日下午,在党校的精心安排下,我们有幸旁听了一场一中院的行政诉讼。虽然由于上诉人无故缺席的原因,庭审并没有正常召开,但这也给现场教学的第二环节与一中院行政庭法官的交流留下了更为充裕的时间。董法官以案例教学的方式,从五个方面为我们介绍了法院审理行政诉讼案件的主要考量。作为行政执法部门的一员,感觉受益匪浅。
        市场监管部门作为“经济警察”,是目前市场上最大的一支行政执法力量,几乎所有与经济行为有关的市场违法行为都有市场监管的身影。因此,市场监管部门也成了继公安部门之后第二大“被诉大户”,跑法院当被告是家常便饭。通过实践中越来越多与司法部门的接触,我们由衷地感慨中国行政体系与司法体系,无论在制度衔接、治理理念、操作实践上都有太多需要磨合的空间。工作中,行政行为的法律效力,往往最终由司法审判的结果来衡量。行政执法干了几十年的老经验,上了庭可能就被确认违法。因此,在依法治国的道路上,需要行政与司法部门更好地互通有无,精准对接。具体而言,我个人想到两个方面,与大家探讨。
        一是对于行政与司法衔接上的制度漏洞,不能让行政相对人买单,行政部门应当主动跨前一步,与司法部门积极沟通解决。例如,实践中有大量股东失联、帐册灭失的情形,导致企业无法正常进行清算,无法在市场监管部门正常办理注销手续。根据最高院的司法解释,此时债权人或其他股东可以通过申请法院强制清算,如法院最终也无法正常完成企业资产清算,将出具《终结强制清算程序裁定书》。那企业是否可以凭上述文书到市场监管部门办理正常注销手续呢?结果是否定的,因为根据法院解释,终结清算程序,只是代表程序的终结,而非清算的完成。但如果连司法手段都无法查清的清算,企业还能有什么救济途径呢?这种制度上的漏洞就需要通过行政与司法部门间的有效互动予以解决,决不能让企业自己“背锅”。类似这样的制度衔接漏洞,在实践中还有很多,例如,实践中2/3多数决的有效性例外,公章营业执照被恶意侵占后如何体现股东的真实意思表示,这些制度漏洞都亟需填补。
        二是当前行政诉讼的审判理念,与实践中行政执法的工作理念有所冲突,需要进一步相互理解磨合。董法官在现场教学中很清晰地阐述了行政诉讼审理过程中的五方面考量。但在实践操作中,对于颁发营业执照的行政行为,由于其法律属性的先天不足,导致在实践中行政机关强调商事制度改革,按照行政确认的法律属性进行形式审查。但司法审判中又要求行政机关按照《行政许可法》的精神对许可行为负审慎审查义务。更进一步讲,法院出于对行政行为全面性审查的考量,行政诉讼审判中更多倾向审查行政行为背后所指向的民事行为的法律效力,更加模糊了行政机关的职权边界。而相关部门对行政败诉率的量化考核,更是将这种冲突进一步升级,于是就会出现一线受理窗口为防止当事人提交虚假材料,让股东、法定代表人现场签字等违法违规行政行为。类似这样执法理念与审判理念上的冲突不同,如果听之任之,不仅影响商事制度改革的步伐,甚至还会影响到依法行政的底线。
        现场教学中,董法官最后分享了一例上海高院与市公安局有效对接,规范公安行政执法中法律适用普遍错误的成功先例。我认为,这种部门间的有效互动,就非常值得借鉴学习。中国行政体系与司法体系之间如何无缝衔接,不留制度漏洞,这既是行政机关提高依法行政能力所必须解决的现实问题,也是司法制度改革的题中应有之义。
        (作者系第97期处级公务员任职培训班学员)




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